政治与法律2020年第4期·专论



摘要：我国现行民事审级制度不是“舶来品”，而是经过漫长的演变过程逐渐形成的。现行法上的“四级两审制”民事审级制度在特定历史时期发挥了其应有的作用，但目前已经无法满足人民群众日益增长的接近司法的需求。我国民事审级制度体系的完善应当确立“四级三审制”、增设职能管辖制度、贯彻上诉利益理论、明确第三审为法律审等基本制度，同时建立允许例外情形下基于法定或意定的原因而适用一审终审制度，以及越级上诉制度和特别上诉制度。
关键词：民事诉讼；审级制度；一审终审；两审终审；三审终审；审级利益
中图分类号：DF721　文献标识码：A　文章编号：1005-9512（2020）04-0099-12
　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”。我国现行法上的民事两审终审制度在维护当事人合法权益、有效解决争议、统一法律适用、维护司法权威与公信力方面还存在局限与不足，实有进一步完善的空间与必要。鉴于此，笔者于本文中将以民事审级制度功能的扩张及其实现为视角，对我国现行法上的“四级两审终审制”进行反思，提出改革我国民事审级制度的基本路径与初步方案，以期对完善我国民事诉讼立法和指导司法实践有所裨益。
一、审级制度设计的基本原理及其在中国的实现障碍
（一）审级制度设计的基本原理
　　所谓的审级制度，是指法律规定的审判机关在组织体系上的层级划分以及争讼案件最多经过几级法院审理即告终结的制度。[1]审判机关的层级划分越多，最高审判机关直接审理案件的可能性较小，即使对少量案件行使终审审判权，主要也是针对法律事项进行审理。与此相反，审判机关的层级划分越少，最高审判机关直接审理案件的可能性较大，且对案件的事实认定问题进行审理的可能性也较大。在理想状态下，无论层级高低，审判机关对相同案件的审理结果不应当存在实质区别，多次重复审理在造成讼累的同时浪费司法资源，在公正能够通过一个审级获得保障的情况下，基于效率的考量而采取一审终审制度具备正当性基础。然而，在现实生活中，受法律规定的抽象性、证据采用的裁量性、法官素养的差异性以及地方保护主义、部门本位主义等因素的影响，同案不同判的情形在各国均时有发生。为纠正错误的裁判和保证国家法律的统一适用，允许上级审判机关对下级审判机关裁判的案件再次进行审理成为必要。[2]因此，以纠正错误裁判为根基的上诉制度追求的是公正价值，允许当事人在上诉程序中对案件的事实问题以及法律问题进行再次审理便具备正当性基础。与此不同的是，以保证国家法律统一适用为根基的上诉制度，除非事实问题可以转化为法律问题，上级审判机关仅得针对案件的法律适用问题进行审理。世界各国普遍设立三级或四级审判机关，普遍允许第二轮上诉审针对案情事项进行续审或重审，而第二轮上诉审仅针对法律事项。概言之，第二审程序的功能主要侧重于纠正错误以向当事人提供正当程序保障，第三审程序的功能则专注于保证国家法律的统一适用。无论第二审程序抑或第三审程序，只有具备上诉利益，审判机关才有必要对上诉请求进行实体审理。然而，鉴于第二审程序和第三审程序的功能区分，第三审程序的启动显然应当更为谨慎。第三审程序的启动采取裁量受理上诉制，即只有“重大法律问题”或“法律重要性”的案件才可以获准进行第三次审理。与此同时，为了在全国范围内实现“法律的统一适用”宗旨，第三审程序通常只能由最高审判机关组织，受最高审判机关的审判资源限制，能够进入第三审程序的案件数量应当予以控制，故第三审程序采取裁量受理上诉制也是基于这种现实考量。
（二）“再审代替三审”方案之批判
　　与域外通行的审级制度不同，我国采取的是以“四级两审制”为主、以“四级一审制”为辅的民事审级构造。伴随着级别管辖标准的不断降低，我国绝大多数案件以基层人民法院作为常规的第一审法院，绝大多数案件在中级人民法院层面得以终结，最高人民法院可以通过审级制度直接审理案件的机会很少。为了弥补最高人民法院无法通过审级制度保证国家法律统一适用的弊端，我国民事诉讼立法与实践允许大量案件以程序错误或者实体错误为由进入再审程序，形成以二审终审制为基础、以再审制为补充的审判制度。[3]以“再审制”代替“三审制”的制度安排，不但违反审级制度设计的基本原理，而且带来了诸多副作用。
　　首先，在四级两审终审制的语境下，最高人民法院不能通过审级制度实现保证国家法律的统一适用的功能，因而迫切需要借助其他非常规制度履行该职责。众所周知，最高人民法院的主要功能并非对个案的个别救济，而是对法律原则的把握与法律解释的统一。[4]在现行法上的审级制度使得绝大多数案件不能以正常途径进入最高人民法院审判范围的语境下，最高人民法院只能通过规范性文件、内部请求批复、筛选下级法院作出的典型裁判作为指导性案例等方式谋求统一法律适用。然而，最高人民法院采取的上述替代性措施均没有建立在直接审理案件的基础上，这就使得最高人民法院在补充或者解释现行法方面缺乏程序利用者的参与。在审判程序的运行过程中，作为程序运行者的法院与作为程序利用者的当事人之间在客观上存在着各自不同的利益诉求，鉴于审判程序的运行由法院掌控，为防止法院滥用职权，当代诉讼法学均强调保护当事人的程序主体性，通过当事人和利害关系人的程序参与，对确保最高人民法院及时并妥当地统一法律适用问题具有重要价值。
　　其次，中级人民法院作为绝大多数案件的终审法院难以让当事人信服。一方面，中级人民法院属于层级比较低的审判机关，审判员的业务水平、办案能力及其法律素养都存在相当程度的局限性，其所作出的终局判决缺乏权威性，并且中级人民法院数量的众多也决定了难以指望其做到“同案同判”。另一方面，中级人民法院以及基层人民法院完全按照行政区划设置，两级法院审判人员之间联系比较密切，本地当事人也可以动员更多的资源干预案件审理，并且中级人民法院的人财物均受制于地方人民代表大会以及人民政府，这为司法腐败和司法地方化提供了温床。[5]此外，为了避免本院作出的裁判被上级人民法院改判而承担不利益后果，基层人民法院的法官倾向于向中级人民法院汇报请示疑难案件或关系案件的处理方案，中级人民法院因其二审判决具有终局效力而容易懈怠其审判监督职责，最终使得两审终审制沦为实质意义上的一审终审制。
　　再次，高级人民法院以及最高人民法院通过审判监督程序弥补审级制度的缺陷不但未能真正实现三审程序的应有功能，而且带来了诸多其他问题。一方面，审判监督程序的启动主体包括当事人、案外人、法院、检察院，而三审程序只能因当事人的上诉而启动，审判监督程序的启动主体过于宽泛，使得终局判决呈现出不稳定状态。另一方面，为应对两审终审制存在的弊端，审判监督程序的法定事由包括程序性事由以及实体性事由，这些事由既可以针对案件的法律适用问题，也可以针对案件的事实认定问题，使得审判监督程序的触及面太大，本应只有在极其例外情形下方可适用的制度却可以频频被利用。在我国当前司法实践中，当事人不断申诉和案件频频再审的主要原因是其认为案件事实认定错误，[6]故审判监督程序所解决的主要是案件认定问题，而不是法律适用问题。将事实认定错误作为审判监督程序的法定事由，为当事人及其代理人申请再审、申诉、信访创造了条件，促使当事人及其代理人形成缠诉心理，造成“终审不终”、“案结事不了”的态势。与此同时，面临着大量的事实类再审案件，高级人民法院和最高人民法院通过审判监督程序实现“保证国家法律的统一适用”的功能受到严重削弱。
　　再其次，为防止地方保护主义对重大案件处理的影响以及确保高级人民法院、最高人民法院在“两审终审制”条件下有机会接触案件审理工作，中级人民法院、高级人民法院乃至最高人民法院均可能对部分案件行使初审管辖权，这意味着四级法院均有可能行使初审管辖权，最高人民法院行使初审管辖权将导致形式意义上的“两审终审制”嬗变为实质意义上的“一审终审制”。高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的一审案件，意味着高级人民法院的规模及其法官数量将大大地扩张，使之无法组建一支质高量少的精英化上诉法官队伍，以便担负起审理上诉案件的职能。与此同时，高级人民法院作为初审法院，将使大量的未经第一级复审法院过滤的案件直接进入最高人民法院，使得最高人民法院无法将精力集中在审理少数具有原则意义的案件和重大的案件上，而且也间接导致了最高人民法院规模的扩张。[7]
　　最后，高级人民法院以及最高人民法院通过审判监督程序弥补审级制度的弊端不利于多元化审级制度的构建。即使是采取三审终审制的国家和地区，也并非所有的案件均可以诉诸最高法院。对于不同类型的纠纷，可以适用不同的审级制度。在我国现行法上的审级制度中，只有我国《民事诉讼法》第162条规定的，针对基层人民法院及其派出法庭以简易程序审理标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的简单民事案件采取一审终审制。在“四级两审制”的语境下，我国审级制度面临的主要问题是审级太少，不过，增加审级会给较高层级的审判机关增加审判压力，故增加审级事实上的难度较大。与此相反，减少审级，有助于减轻法院负担。在“案多人少”的语境下，我国的审级制度改革仅针对简单案件采取一审终审制，而没有对重大复杂案件设置三审终审制，有违多元化审级制度的发展方向。
　　综上所述，与域外立法例普遍采取的“三审终审制”不同，我国采取“四级两审制”，并通过审判监督程序弥补两审终审制的缺陷，这难以彻底解决问题。为保障当事人诉权、防范地方保护主义、贯彻不同层级法院的主要功能，我国现行法上的审级制度应当进行改革。民事案件实行多元化审级制度设计的需求较为全面，对于部分简单小额民事案件，基于节约司法资源、减少讼累的目的，采取限制当事人上诉权的“一审终审制”具备正当性基础；对于较为复杂的民事案件，应当考虑在原有“两审终审制”的基础上允许当事人于例外情形下启动第三审程序。同时，行政诉讼案件与民事诉讼案件具有相似性，在很多方面参照适用民事诉讼法的相关规定，在审级制度设计方面，行政诉讼案件属于典型的“民告官”案件，涉及人民对行政权力的监督，且当前行政诉讼案件基本不存在“案多人少”问题，行政诉讼的审级制度改革也应当朝着增加审级的方向发展。
二、“四级两审制”的历史使命及其当下反思
（一）“四级两审制”的历史使命已经完成
　　在中央苏区时期，中华苏维埃共和国设立县裁判部、区裁判部、省裁判部和最高法院四级审判机关，并实行“两审终审制”。在抗日战争时期，陕甘宁边区早期设立边区审判委员会、边区高等法院、地方法院（县司法处）三个审级的审判机关，后基于“国共合作”的大背景，遂撤销边区审判委员会，在名义上以南京国民政府设立的最高法院为第三审机关，但实际采用的是二级二审，这是因为处在敌人包围中的边区极难与国民政府取得联系，而边区又未设立南京国民政府最高法院的分院，由此实行二级二审制。在1939年4月，边区也曾试图恢复三级三审制，但是向最高法院报告的案件都杳无音信，于是在1941年5月又改为二级二审制，裁判的最终确定依旧是专区司法处的第二审。[8]在解放战争时期，各解放区普遍设立县司法科、专署司法科、行署司法处三个审级，实行“三审终审制”。由此可见，在中央苏区时期以及抗日战争、解放战争时期，中国共产党政权控制的地方主要实行“三级三审制”，但因战争形势以及国共关系的变化，也曾出现“四级三审制”、“两级两审制”等例外情形。这些历史经验直接构成中华人民共和国成立后初期审级制度的渊源。诚然，该时期尽管采取有限审级制度，但基于对案件客观事实的追求，穷尽审级救济的案件仍可无限度地进行再审。1947年山东胶东区行政公署发布的《现行民刑审级制度及诉讼程序的简化办法》明确规定，经县级判决后的民刑案件，不论当事人曾否声明上诉，如自动发觉判决内容显有原则错误（包括事实的认定与政策法令的运用两方面），都应遵循“全心全意为人民服务”的原则，对于出现的错误要大胆纠正，另审另判；以“公平合理”的民主裁判为主旨，“只有民错没有官错”的论调以及“一事不再理”的旧法观点，都是错误的。[9]这种一事可以再理、以彻底消灭和解决纠纷为目标的诉讼文化一直影响着我国审级制度的构建与完善，既然可以通过再审程序进行救济，维持较少审级的审级制度也就具有正当性基础。
　　显而易见，我国设立四级审判机关是在历史上各根据地和解放区设立的三级审判机关的基础上增加最高人民法院的结果，至于采取“两审终审制”更多的是考虑诉讼效益原则。中华人民共和国成立之初，基于惯性思维，人们仍然倾向于为“四级两审制”辩护。其代表性理由主要有两个方面。其一，我国地域辽阔，多地交通不便，过多的审级会造成大量的资源浪费，且容易使案件缠诉不清，不利于双方权利义务的稳定，也对民事流转和社会安定产生不利影响。其二，实行两审终审，在当事人所在辖区就可以解决绝大部分民事案件，既可以方便诉讼，减少讼累，也可以减轻高级人民法院和最高人民法院的负担，使其集中精力履行指导监督职能。[10]笔者认为，就目前实际情况而言，“四级两审制”的历史使命已经完成，伴随着社会经济的发展，“交通不便”问题已不复存在，人民群众对司法公正的需求不断增长，基于效率而维持“两审终审制”的理由逐渐变得苍白无力。鉴于“四级两审制”的历史使命已经完成，在新时代社会主义法治背景下，亟需对我国现行法上的审级制度所面临的问题进行梳理和反思，以便为完善我国现行法上的审级制度奠定基础。
（二）“四级两审制”在新时代面临的挑战
　　对“四级两审制”进行反思的研究成果主要是从上诉程序所存在的问题间接揭示“四级两审制”所面临的挑战。例如，最高人民法院的调研报告指出，我国现行“四级两审制”的基本审级制度不利于四级法院整体功能的充分发挥，也不利于四级法院实现各自不同的价值目标，并在以下六方面存在着显著瑕疵：（1）上诉条件过于宽泛导致诉讼资源的不必要浪费；（2）终审法院级别过低，难以保证司法的统一性；（3）两审终审使上诉审的纠错功能明显降低；（4）民事诉讼管辖原则导致地方保护主义干扰严重；（5）民事诉讼审理对象缺少专门的法律审查程序；（6）以审判监督制度弥补二审的不足导致“终审不终”。[11]又如，齐树洁教授认为我国现行法上的上诉制度主要存在以下不足：（1）“两审终审”制约上诉功能的发挥；（2）“无限上诉”诱导程序投机；（3）“全面审查”违反不告不理；（4）“终审不终”损害司法权威。[12]为了更为全面地揭示“四级两审制”在新时代面临的挑战，笔者于本文中采取正面分析的研究进路，直接以审级制度为对象，阐释我国现行法上的“四级两审制”所面临的问题。
　　第一，“四级两审制”导致各审级功能混淆。根据我国《民事诉讼法》的规定，基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院均可充当初审法院。在司法实践中，除最高人民法院外，其他各层级人民法院均在现实地审理第一审案件。按照现代审级制度原理，基本审级制度应当确保最高审判机关有机会直接审理上诉案件，以确保其得以在全国范围内统一法律适用。然而，在我国采取“两审终审制”且缺乏越级上诉制度的语境下，绝大多数案件的初审管辖权系由基层人民法院行使，这些案件在中级人民法院终结，高级人民法院与最高人民法院均无缘通过正常的审级制度对这些案件进行审理，这就限制了高级人民法院和最高人民法院的统一法律适用方面功能的实现。显然，如果终审法院是中级人民法院，则既不利于法律适用的统一，也不利于提高法院的办案质量（通常认为级别越高的法院审判水平越高），[13]还不利于对错误一审裁判予以纠正（现行法上的一次复审制度和大部分案件由级别偏低的法院作为终审法院，客观上为这些错误一审裁判的产生提供了便利条件）。[14]