【文章编号】1002—6274（2021）06—016—12



内容摘要：构建自贸港法规体系，是打造海南自贸港持续优化便利化、国际化、法治化营商环境的根本要求。自贸港法规体系凸显自贸港基本制度特色中国化、经济形态机制开放化、治理机制透明化、经贸规则国际化等特性，其推动自贸港法治创新，促进和保障自贸港制度集成创新。实行“两步两分”规划原则，成为自贸港法规体系构建的规划目标内容及其时间安排。习近平法治思想是自贸港法规体系构建的指导思想，《自贸港法》是构建自贸港法规体系的规划依据和基准导向，《自贸港方案》“614”制度是自贸港法规体系构建对象内容，强化党的全面领导和党建引领是自贸港法规构建最根本的保障机制。既要充分发挥海南行使自贸港立法权的主动性，又要高度重视海南与国务院有关部门“会同立法”的灵活性与协同性。
关键词：自由贸易港；法规体系；法治创新；构建制度
【中图分类号】DF411　　【文献标识码】A
　　习近平总书记“4.13重要讲话”指出党中央支持海南“两步两分”建立自由贸易港政策和制度体系。[1]构建中国特色自由贸易港（以下简称自贸港）法规体系，成为自贸港软环境建设的重要内容。中央“12号文件”不仅明确指出“三区一中心”国家发展战略定位，而且指明2025年前自贸港制度初步建立，营商环境达到国内一流水平。《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《自贸港方案》）明确以海南自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自贸港法治体系。[2]习近平总书记指示，高质量高标准建设自贸港，要把制度集成创新摆在突出位置，解放思想、大胆创新，成熟一项推出一项，行稳致远，久久为功。[3]制度集成创新，将更加关注和集聚自贸港有关贸易、投资、金融、税收以及政府市场社会治理等领域改革创新方面的法规体系建设，推动多领域法律法规和制度规则进行创新，要把握好改革、发展、稳定的关系，坚持“先立后破、不立不破”。［1］《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《自贸港法》）不仅规范自贸港实现贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动制度等内容，而且总则还规定推进构建自贸港自由便利制度体系、政府社会治理体系和法规体系。[4]构建自贸港法规体系，不仅是强化推动促成自贸港政策和制度体系的抓手，而且成为自贸港建设充分彰显法治保障力的软实力。
一、中国特色自由贸易港法规体系构建理性认知
（一）中国特色自由贸易港法规体系界定
　　打造中国特色自贸港政策和制度体系，乃海南自贸港法治建设的核心内容。自贸港法规体系，集聚和显现自贸港建设有关政策和制度等具有法律效应的规范性文件的规律性、关联性、逻辑性和整体性。自贸港是当今世界最高水平的开放形态，其法规体系与开放属性具有强烈关联性，其开放形态奠定自贸港政策制度的核心内容。自贸港自由便利制度体系、政府市场社会治理体系、对标国际经贸规则体系等，构成自贸港法规体系的重要组成部分。认知自贸港法规体系，关键在于把握自贸港法规体系内容对象的体系化，透视其内涵真谛。“体系化是构成一个逻辑清晰，具有内在一致性，至少理论上无漏洞的规则体系”［2］P798体系化认知法，是正确认识和把握事物的个体性与整体性问题的关键，彰显体系内部各个组成内容的关联性、规律性、逻辑性和整体性。自贸港法规体系，其内涵即自贸港建设和管理活动中，以海南自由贸易港法为依据和指导，以彰显中国特色和符合海南发展定位为实际出发，以持续优化法治化、国际化、便利化的营商环境和公平统一高效的市场环境为根本目标，紧扣自由便利制度、政府市场社会治理、对标国际经贸规则等核心内容，制定出台有关上述内容制度、方案、措施等形成的一系列法规，进行体系化、系列化排列和归置，促成完整的科学法规体系。
　　自贸港法规体系内涵界定，须紧扣新时代法治中国建设规划。《法治中国建设规划（2020—2025年）》，指出到2025年中国特色社会主义法治体系初步形成，到2035年中国特色社会主义法治体系基本形成。这一表述新提法，揭示了含法规体系在内的法律体系，已经发展升级到法治体系。法治文化意识，也已经将静态的法制，上升到动态意义的法治状态。［3］自贸港法规体系内涵和外延也因此更新认知，聚焦自贸港法规体系内涵凸显自由便利制度创新法规规制，关注自贸港治理体系的创新机制规则，构建自贸港对标国际经贸规则新趋势。自贸港法规内涵具体指引更加注重结合《自贸港方案》的路径导向，紧扣《自贸港方案》“614”制度体系内容，[5]促成自贸港法规体系的科学完整性和系统性。
　　自贸港法规体系外延界定，主要关注认知自贸港法规体系在法治体系的定位与作用。构建自贸港法规体系，不仅注重强化其内涵的严谨性和包容性，而且还要关注其发展过程的外延拓展和融合。诸如不仅认识到自贸港建设需要同步推进法治建设，而且还要将自贸港法规体系构建与自贸港法治体系的完整发展同步推进，意识到自贸港法规体系仅仅是自贸港法治体系的一个组成部分，其将与其他组成部分共同推进自贸港法治建设，创建完善自贸港公平一流的法治环境。［4］自贸港法治制度也是“614”制度之一，与此不断努力构建和完善自贸港法规体系，推进完善自由便利制度法治化，实现自贸港治理体系规范化、透明化、法治化，拓展自贸港法规体系。自贸港法治化的核心要求就是将既定的规范目标或对象，进一步推动其制度化、规范化、程序化、透明化。
（二）中国特色自由贸易港法规体系特征释析
　　中国特色成为海南自贸港最根本特征和基本要求，自贸港法规体系的中国特色和海南定位，更是自贸港法规体系构建的根本属性。其特征如下：
　　1.自贸港基本制度特色中国化。世界上自贸港源自于自由贸易活动，转口贸易则是自贸港发展的原动力，自由便利制度是自贸港基本内涵。1547年意大利热那亚湾的里南那港成为世界上第一个自贸港，开放与自由，转口贸易便利，成就自贸港制度的灵魂。资本自由流动、货物人员自由进出、服务便捷高效等，成为自贸港制度的形式要件。当下全世界实施类似自贸港政策和制度的国家地区或城市130多个，还有实施一定自由贸易政策的自由经济区2000多个，较著名的有中国香港、新加坡、迪拜等。［5］P27这些自贸港或自贸区，严格意义上属于资本主义经济体。建设海南自贸港，突出中国特色，确保正确政治方向，充分凸显党的领导、中国特色社会主义道路、以人民为中心等中国要素。要从政治角度分析经济问题、把握开放力度、看待改革效果，注重防控贸易、投资、金融、意识形态等领域各类风险，做到既“放得开”也“管得住”。［6］这更加明确海南自贸港法治保障定位，凸显自贸港法规体系构建目标和法治意义，营造与国际规则接轨、彰显中国特色自贸港的法治环境。
　　2.自贸港经济形态机制开放化。自贸港开放型经济新形态新机制，重在吸纳自贸港自由便利制度的灵气。构建自贸港法规体系，更要注重自由便利制度的法治化。在开放经济形态方面，海南自贸港与国内19个自贸区相比，具有贸易投资自由化便利化水平更高的鲜明特征。［7］这表明自贸港法规体系内容更具有开放形态，更能凸显自贸港开放包容多边贸易经济活动规则，其自由便利制度属性更是自贸港法规体系之核心，以此推进自贸港法规体系更要充分展示自由便利制度内容，凸显自贸港法规体系内容更开放、更自由、更便利的政策制度体制机制。［8］自贸港法规体系开放形态特征，显现自贸港最开放架构和市场包容度，呈现自贸港法规体系胸怀平台。
　　3.自贸港治理机制透明化。海南自贸港强化自贸港法治体系建设，注重制定有关自贸港制度集成创新法规，协同推进治理体系构建。自贸港治理体系，将催生政府、市场和社会治理事务活动的一系列法规，助推智慧海南、智慧赋能自贸港治理体系和治理能力融合提升。自贸港治理体系的法规，成为自贸港法规体系重要内容之一。与自贸港自由便利制度法规相比，前者特征更显现出保障性功能作用，确保后者自由便利制度有效运行。后者需要有前者改革创新法治的促进和保障，彰显自贸港法规体系完整性和系统性。自贸港政府践行机构改革、强化“放管服”职能，助推市场治理，确保竞争政策基础地位，促进市场公平竞争。［9］强化促进自贸港社会治理体系现代化，制定自贸港社会信息信用体系共建共享共治的一系列社会化法规，优化自贸港社会治理机制，促使自贸港法规体系更加透明化、系统化。
　　4.自贸港经贸活动规则国际化。对标国际高级水平经贸规则，聚焦贸易投资自由化便利化，促成与自贸港相适应的政策制度体系。当今世界经济尽管受到美国单边贸易主义的影响，但国际经贸活动仍然呈现多元化发展趋势。2020年11月15国签署《区域全面经济伙伴关系（RCEP）》，将极大推动国际经贸规则的优化重构。随着RCEP生效，也将推进《全面进步的跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）》谈判与协商力度，有助推动多边贸易规则完善。自贸港法规体系构建，亟需对标国际高水平经贸规则，积极与其相适应、相融合、相促进。国际高水平规则，不仅是建设自贸港高质量高标准的基本规则，还是自贸港政策制度体系高水平内容的具体标尺。［10］对标国际高水平经贸规则，显现自贸港法规体系构建内容导向和国际化，是中国特色自贸港建设迎合国际发展趋势需要。自贸港高水平开放，要求推进规则、管理、标准为重点的制度集成创新开放，创新法规，创新法治。［11］适用经贸规则国际化，是自贸港法规体系的内涵和外延融合发展一体化趋势要求。
（三）中国特色自由贸易港法规体系属性透视
　　建设中国特色自贸港，其本质属性是中国特色社会主义制度的重要组成部分，自贸港法治建设，仍属于中国特色社会主义法治建设范畴。习近平总书记指出：“我们要建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。”［12］P35构建自贸港法规体系，不仅纳入自贸港法治体系建设的核心领域，而且还更加促进和彰显中国特色社会主义法治体系的伟大实践创新。海南自贸港作为走在国家最高水平自由贸易试验田前列的排头兵，对制度创设尤其是立法创新义不容辞。［13］自贸港法治体系，不仅包括自贸港法律规范、法治实施、法治监督、法治保障等内容，涉及自贸港立法、执法、司法、守法等诸多方面创新要求，而且在习近平法治思想指引下，推动自贸港法治创新，构建自贸港法规体系。习近平法治思想系统阐述新时代中国特色社会主义法治思想，深刻阐明了新时代全面依法治国的政治方向、重要地位、工作布局、重点任务、重大关系、重要保障等重大理论和实践问题。［14］自贸港法治建设，需要准确定位和认知自贸港法治创新的核心指导思想，全面精准理解和把握习近平法治思想在自贸港法治创新中的指导作用，构建自贸港法规体系。
　　建设中国特色自由贸易港，其定性是新时代中国全面深化改革开放的试验区，自贸港法治建设需要更多更深层次的法治创新。自贸港法规体系，集聚和汇聚了自贸港法治创新内容和形式的统一，其属性定位于中国特色社会主义法治体系。自贸港法规体系构建，需要厘清自贸港法治建设各领域各方面工作的内在逻辑，推动自贸港法治创新和构建自贸港法规体系。中国特色社会主义法治体系由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系构成。［15］P229这更加有助认清自贸港法治建设及其法治体系的科学结构，把握自贸港法规体系在自贸港法治体系中的定位及其作用。自贸港法规体系不仅定性上要凸显中国社会主义法治特色，还要创制自贸港法规体系独特性，走出中国特色自由贸易港法治创新之路。
二、中国特色自由贸易港法规体系构建格局
　　自贸港法规体系是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，自贸港法治体系也是中国特色社会主义法治体系的重要创新内容，这就是构建高水平的中国特色海南自由贸易港法规体系基本格局。
（一）中国特色自由贸易港法规体系构建导向
　　建设中国特色自由贸易港，是新时代中国特色社会主义创建开放型经济新体制的创新实践。习近平新时代中国特色社会主义思想，是新时代海南自贸港建设的指导思想，习近平法治思想则是中国特色自由贸易港法治创新理论和法治保障的指导思想。“中国特色社会主义法治体系，是习近平法治思想提出的具有原创性、时代性的概念和理论，是以习近平同志为核心的党中央为新时代全面依法治国设定的总目标和总抓手”。［16］海南法治建设，需要全面推进自贸港法治创新，保障实施海南“三区一中心”战略。实施自贸港政策和制度体系，法治先行。法治创新则是保障法治先行的根本路径要求。推进自贸港法治建设和法治创新，法治先行与法治保障，要意识到这是自贸港法治体系的总抓手和总目标。习近平总书记曾经指出，建设中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手，全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。［17］P93打造自贸港法治建设的总抓手，需要从自贸港政策和制度体系着手，构建自贸港法规体系，关键在于立法先行，制定和出台具有中国特色自由贸易港法律法规体系。自贸港建设立法先行，实现于法有据，核心问题在于赋予海南省人大及其常委会享有与自贸港建设相适应的立法权，以此推进自贸港法治建设，已经纳入到国家的顶层设计范畴。［18］坚持习近平新时代中国特色社会主义理论和习近平法治思想为指导，对标国际高水平经贸规则，围绕自贸港贸易投资自由便利制度，推进建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度相适应的法治体系。
（二）中国特色自由贸易港法规体系构建要务
　　构建自贸港法规体系，推进新时代中国法治改革，必须始终坚持以习近平法治思想为指导思想，把握新时代中国法治发展面临的历史性任务，着力解决影响法治高质量发展的体制性、机制性、保障性问题。［19］自贸港法规体系构建意义，凸显中国特色社会主义法治体系的创新价值，推动自贸港法治创新，促进自贸港制度集成创新，优化自贸港营商环境。构建自贸港法规体系，还要准确树立合乎自贸港科学发展的价值理念导向。自贸港法规体系不仅显现社会主义核心价值观的法治内涵要求，而且更重要还要凸显自贸港自由便利等核心制度法治化。构建自贸港法规体系有两大理念，即自贸港自由便利制度体系理念和自贸港治理体系共建共享共治理念。前者是自贸港法规体系理念的“左手”，后者是自贸港法规体系理念的“右手”，依其理念之两手，促成构建自贸港法规体系之内容与形式关系。自贸港法规体系以自由便利制度为立足点，紧扣贸易投资等五个自由便利和数据安全有序流动等制度。围绕自由便利制度，制定自贸港法规，才是自贸港法规体系构建的最根本理念。自贸港实施制度集成创新，推动制度变迁，成为自贸港最水平全面深化改革开放的最大红利。自贸港建设，强化自由便利制度红利，建立包容性的发展观念和制度体系，将顶层设计与基层创新相结合，共同推进自由贸易港制度体系的建立和完善。［20］构建自贸港法规体系理念认知，集聚自贸港法治创新秩序，推动营商环境法治化，极大优化营商环境。
　　自贸港法规体系构建，凸显和强化自贸港治理体系，依此推进深化自贸港治理体系的改革立法，制定相应的自贸港法规，促成完善自贸港法规体系。创新以实际问题为导向，需要用法治思维去解决自贸港建设的实际问题。坚持学习运用习近平法治思想，树立问题导向意识，探索解决构建自贸港法规体系实际问题，紧扣自贸港治理体系的敏感问题、热点难点问题，结合“查堵点、破难题、促发展”实际情况，探究制定与此密切关联的法规。
（三）中国特色自由贸易港法规体系构建原则
《自贸港方案》明确自贸港建设基本原则，即借鉴国际经验、体现中国特色、符合海南定位、突出改革创新、坚持底线思维等原则。这集中显现自贸港建设的出发点，强化海南自贸港的定位、特色、发展模式及其主要路径，奠定自贸港法规体系构建框架基础。将《自贸港法》作为自贸港法规体系的龙头架构，结合自贸港建设最实际需求，加快构建自贸港法规体系，需遵循如下原则：
　　1.对标国际最高水平经贸规则。世界上成功的自贸港都有天时地利人和等诸多决定因素，其中充分吸纳运用国际高水平经贸规则，全面推进国际化等经验，成为不可忽视的王者之道。自贸港自由便利制度核心价值在于经贸规则国际化，推进自贸港法治创新导向定位，确保与当前国际法体系契合，体现其自贸港法规“国际合规性”。［21］我国香港、新加坡成功的秘诀，在于全面加速国际化。不断推进贸易投资国际化，持续优化营商环境，促成与国际经贸规则接轨，实现国际经贸活动协同化、透明化、市场化、公平化。海南构建自贸港法规体系，须对标国际高水平经贸规则。诸如对标RCEP、CPTPP等更加开放的贸易协定规则，在市场准入、贸易投资、竞争政策、国有企业、互联网规则和数字经济等方面设定了更高标准，率先推动自贸港贸易投资竞争政策、知识产权保护等规则。［22］构建自贸港法规体系，不仅要求对标国际最高水平经贸规则，而且更重要将自贸港法规内容与国际最高水平经贸规则相协调相融合，促成自贸港法规体系置于国际最高开放水平的法治前沿。
　　2.紧扣中国特色社会主义法治原则。海南自贸港立足于中国特色社会主义，其出发点是中国特色社会主义法治。要基于这两个基本点，构建自贸港法规体系。同时，坚持习近平法治思想引领，推动自贸港法治创新，促成自贸港法规体系，构建和优化自贸港法治体系。学习和把握习近平法治思想，坚持立足全局看法治、着眼整体行法治，加强对法治中国建设的系统部署、系统推进，提出科学化、明晰化、系统化的总蓝图，有力促进了全面依法治国的整体性、协同性。［23］制定自贸港法规，须根据《自贸港法》，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要推进。习近平法治思想立足于社会主义初级阶段的实际情况，紧密结合中国特色社会主义进入新时代历史方位，准确把握社会主要矛盾新变化新法治新要求。［24］自贸港法规体系构建，必须立足新时代习近平中国特色社会主义理论，牢记和运用习近平法治思想，创新自贸港法治体系和自贸港法治保障机制。
　　3.符合自贸港法治创新原则。自贸港活力和动力，取决于创新法治和法治体系构建力度。自贸港法治创新理念，在于强化自贸港市场主体自由便利的新活力和新动力，促进自贸港市场主体践行新法制、维护新法治。推进自贸港法治体系建设，涉及自贸港立法、执法、司法等多层面法治协同创新机制。自贸港立法具有鲜明时代特征，实施强化竞争政策基础地位，确立自贸港竞争中立制度，推动公平竞争自由的立法创新。［25］自贸港法规是自贸港法治创新最直接的形式，自贸港法规体系是自贸港法治创新成果的集合体，推进促成自贸港法治体系。
　　4.推进制度集成创新法治促进原则。自贸港治理体系聚焦制度集成创新，促进自贸港政府社会治理体系集成创新机制，促成制度集成创新系列法规。法治在社会治理体系过程中扮演重要“轨道”角色，发挥着规范、引领和保障作用。法治是国家治理体系的依托，是国家治理能力体现，是国家治理效能的保证。［26］自贸港制度集成创新、全岛同城化、全省一盘棋等重大制度改革创新，都将直接涉及自贸港政府社会治理等内容，围绕这些问题，推进有序制定自贸港法规，促成自贸港法规体系。
　　5.防范自贸港风险法治规制原则。推动自贸港法治创新，需强化风险防控意识，适时推出自贸港建设的有关风险防控法律规制。自贸港建设有六大领域重大风险防控体系。[6]自贸港法规体系应该涵盖风险防控法律法规内容，预设相应的风险防控法规条款，强化自贸港建设的安全稳定有序进行。诸如当今数字化贸易与数字化安全，成为各国强烈关注和意识到的数字风险与安全问题。有学者建议可在高新技术产业园区率先放松信息数据跨境自由流动，进行高压力测试；条件具备时，在保障国家安全、数据安全前提下，全域实施信息数据跨境自由、有序、高效、安全流动。［27］将风险防控意识融入到自贸港法规当中，促成自贸港立法风险意识镶嵌于自贸港法规体系。
三、中国特色自由贸易港法规体系构建规划
《自贸港方案》明确自贸港建设总体规划实行“两步两分”规划原则，并规定具体时间目标内容，规制自贸港“614”制度内容，即2025年前重点任务18项、2035年前重点任务7项，也明确组织实施工作的具体保障机制。这为促成自贸港法规体系，提供了重要组成内容规划思路方向。
（一）构建中国特色自由贸易港法规体系顶层设计
1.自贸港“两步两分”建设思路是自贸港法规体系规划的前提基础
《自贸港方案》涉及封关前后一些重大制度实施运行，亟需制定出台这些重大制度的法规，保障自贸港封关政策、措施和制度顺利实施。自贸港建设“两步两分”规划，也为自贸港法规体系构建指明相应“两步两分”的立法规划。随着自贸港“614”制度的明细推进实施，封关前将制定自贸港一系列法规，加快构建自贸港法规体系。编制有关经济法规规划及其促进提供法律支撑现代经济体系的保障作用，早已证明是有着显然成效的。［28］正是如此自贸港自由便利制度内容，封关后自贸港“一线二线”海关监管区域、职责、监管机制、极简审批投资制度等内容，都亟需出台相关法规，明确推出立法规划，这表明“614”制度揭开构建自贸港法规体系新天地。编撰自贸港法规体系规划，主要分析和研判实施《自贸港法》