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环境公益诉讼诉前程序模式设计与路径选择
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肖建国 蔡梦非
《人民司法(应用)》2017年13期
  环境公益诉讼诉前程序模式设计与路径选择

  文/肖建国* 蔡梦非

  一、环境公益诉讼诉前程序的必要性及其现存问题

  2015年7月1日,全国人民代表大会常务委员会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,首次就检察机关提起环境公益诉讼设置诉前程序,并且授权最高人民检察院制定相应的实施办法。同年12月,最高人民检察院颁布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《试点办法》),进一步就公益诉讼诉前程序进行具体和细化的规定。2016年2月,最高人民法院发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《审理办法》),将检察机关履行诉前程序的证明材料列为人民法院审查起诉的必备材料。

  (一)环境公益诉讼诉前程序的必要性分析

  检察机关在提起环境公益诉讼前,须先行督促或建议法定机关和有关组织提起公益诉讼;只有履行了诉前程序,法定机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,或者没有适格主体提起诉讼,且环境公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关才能提起环境公益诉讼。公益诉讼诉前程序的必要性集中体现在两个方面:

  1.贯彻检察监督谦抑性原则的内在要求

  作为法律监督机关,检察机关有权对法院的审判和执行活动实施法律监督。由于检察机关法律监督所具有的单向性,其监督权容易出现不当扩张和滥用等问题。故而,作为具有法律监督性质的公权力,检察权介入民事公益诉讼领域应当遵循谦抑性原则,保持理性与克制,谨慎行使,避免权力过度扩张。这一点在民事诉讼法二百零九条中已有规定。在环境民事公益诉讼的启动上,检察机关同样应当坚持有限性和补充性的介入。具言之,检察机关应当先行督促或者建议其他适格主体提起环境民事公益诉讼;其他适格主体提起环境民事公益诉讼的,检察机关不应再行提起;只有在其他适格主体均不予起诉或没有适格主体起诉的情况下,检察机关才能行使提起环境公益诉讼的诉权。

  2.有效节约司法资源的必然选择

  随着我国社会经济的快速发展,环境污染和生态破坏日趋严重,已经严重制约社会的可持续发展,仅靠环境行政执法来维护环境公益已力不从心。为了应对这种状况,赋予检察机关提起环境公益诉讼势在必行,可以有效补充对环境行政执法的不足。然而,检察机关除提起环境民事公益诉讼外,还肩负着提起刑事公诉和实施法律监督等职责,因此,检察机关对于环境民事公益诉讼所投入的司法资源比较有限。日趋严峻的环境污染和生态破坏与司法资源有限性之间的矛盾,决定了检察机关不宜成为提起环境民事公益诉讼的第一顺位主体。因此,诉前程序能够有效调动社会资源进入环境民事公益诉讼,在维护环境公共利益的同时,也可以有效节约司法资源。

  (二)公益诉讼诉前程序的现存问题

  诉前程序作为检察机关提起民事公益诉讼程序设计的亮点环节,在具体制度的设置中存在一些问题,影响诉前程序作用的发挥。

  第一,履行诉前程序的方式,“两高”的规范性文件之间存在抵牾现象。《试点办法》13条确立了两类诉前程序:一是督促起诉,二是建议起诉。督促起诉是检察机关法律监督权的自然延伸,其适用对象应为公权力机关,《试点办法》13条第(1)项规定为“法律规定的机关”。国家机关类型甚多,包括立法机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关,故而需要进行目的性限缩解释,将“机关”解释为行政机关。因此,在环境公益诉讼程序中,督促起诉制度是检察权对行政权的监督。基于督促起诉所具有的法律监督属性,负有法定职权的行政机关应当提起环境民事公益诉讼。

  与督促起诉不同,建议起诉是检察建议在环境公益诉讼程序中的具体化形式,具有非强制性,适用于环保组织。对于环保组织而言,启动民事公益诉讼属于诉权范畴,可以行使也可放弃行使,检察机关不能强制,而是建议适格环保组织提起环境民事公益诉讼。

《试点办法》13条第2款为检察机关履行诉前程序提供了制度保障,即行政机关和环保组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关,这样,检察机关既获得了适格主体是否起诉的准确信息,又保留了来往函件作为将来检察机关提起公益诉讼前履行诉前程序的证据材料。看似自洽合理易操作,但结合《审理办法》第2条的规定,会发现“两高”文件中的诉前程序履行方式并非完全相同。该条第(3)项规定:“人民检察院已经履行督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼的诉前程序的证明材料”。可见,《审理办法》将督促起诉和支持起诉作为履行诉前程序的类型。支持起诉规定于民事诉讼法十五条,是对于侵害国家、集体或个人合法权益的行为,检察机关、消费者协会、工会、妇联等法律规定的特定主体,从物质上、道义上、舆论上、证据上、专业技术等方面支持受害者向法院起诉的一项制度。严格来说,支持起诉贯穿于诉讼程序,并非诉前程序的内容。将支持起诉作为履行诉前程序的证据,明显不妥。比较而言,《试点办法》将建议起诉和督促起诉作为诉前程序的规定更为合理。

  第二,建议起诉的对象严格受区域限制、督促起诉的对象行政机关的公益诉权不明确而导致诉前程序落空。建议起诉的对象环保组织,只要具备法律、司法解释规定的提起环境公益诉讼的资格,即可成为公益诉讼的适格原告,可以在全国范围内提起环境民事公益诉讼。按照环境保护法的规定,提起公益诉讼的环保组织,并没有执业区域范围的限制,因此,适格原告起诉权的行使不应受到地域的约束。否则,构成公益诉权的不正当限制,不符合保护生态环境、消除环境污染以及调动环保组织提起公益诉讼积极性的制度目的。然而,根据《试点办法》2条第1款和第13条第1款的规定,检察机关建议起诉的主体范围仅限定在其辖区内,一般为地级市行政区域内。实际上,相关的环保组织地域分布不均,并非每一地级行政区域内都存在适格环保组织,试点实践中已有不少例证。因此,上述规定直接导致检察机关起诉前难以找到适格环保组织而使诉前程序形同虚设。

  在督促起诉方面,除了海洋环境保护法八十九条第二款允许海洋环境监督管理部门代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求外,现行法律没有明确赋予环保行政执法机关以环境公益诉权,行政机关事实上无法提起环境民事公益诉讼,这也造成检察机关督促行政机关提起环境民事公益诉讼实际上有名无实,督促起诉程序仍然停留在纸面上,尚未真正落地。可见,要激活督促起诉,行政机关作为提起环境民事公益诉讼的适格主体须得到法律的明确承认,而且督促起诉制度是环境公益诉讼程序的重要构成部分,将督促起诉制度的完善纳入到诉前程序的优化中进行一体建构,符合现实必要性和制度周延性。另外,行政机关根据行政区划而设置,根据级别管辖原则和地域管辖原则来行使法定职权,因此,检察机关履行督促起诉程序区域范围的设定应当考虑以上因素。

  根据《试点办法》
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