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检察机关提起行政公益诉讼的现实困境与出路
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余凌云 高刘阳
《人民司法(应用)》2017年13期
  检察机关提起行政公益诉讼的现实困境与出路

  文/余凌云* 高刘阳

  一、引言

  根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求,最高人民法院和最高人民检察院相继提出了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《试点方案》)、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等文件,在全国多个省市开展检察机关提起公益诉讼的试点工作。自《试点方案》实施以来,这一旨在充分发挥检察机关法律监督职能作用、促进依法行政的试水之作在社会上引起了广泛关注。毫无疑问,该方案开启了以司法诉讼保护环境的又一可能性尝试,对于推动法治进步和环境保护有重要意义。

  但是在笔者看来,为充分发挥行政公益诉讼的功能,还需解决《试点方案》中存在的一个核心问题,即检察机关能否真正实现在行政公益诉讼中作为原告的价值。检察机关作为原告,其价值就在于当公民、法人和其他组织不愿或无力承担诉讼时,能够凭借国家强制力为后盾,以司法机关的身份提起诉讼或督促、支持其他适格主体提起诉讼,切实有效地维护社会公共利益。如果这种价值出现缺失,检察机关不愿在一些案件中行使诉权,承担相应的权利与义务,就难免有损于检察机关参与行政公益诉讼的核心意义。因此,找出检察机关不愿成为原告的理由,并分析行政公益诉讼的特殊性,就能够为问题的解决提供一个可行的研究进路。此外,借鉴新修订的行政诉讼法中为法院独立、公正审判提出的改革措施,或可为保障检察机关依法行使诉权提供有价值的制度构想。

  二、检察机关起诉的考量因素

  根据《试点方案》的规定,在特定条件下,检察机关在行政公益诉讼中享有原告资格,承担相应的权利与义务,但是检察机关并不因此当然地成为行政公益诉讼案件中的原告,因为“行政诉讼中的原告资格只是成为原告的一种可能性”。〔1〕从司法实践来看,享有原告资格的公民、法人和其他组织经法院初步审查作出受理起诉的决定后,才得以完成向原告的转化。因此,虽然容易混淆,但检察机关真正作为原告,与被授予原告资格是两个不同的概念。

  那么,检察机关在起诉前有哪些考量因素?其中又有哪些可能妨害检察机关成为原告的积极性?根据以往行政诉讼的实证研究分析,〔2〕当事人在起诉前的担忧和客观遭遇的困境,从本质上看,往往是诉讼双方当事人力量差异过大引发的必然后果。〔3〕因此为了明确当原告是检察机关时行政公益诉讼双方当事人的力量对比,就需要首先对案件中被告方可能出现的不同情况进行分析。

  《试点方案》中规定,在试点期间,行政公益诉讼的重点是生态环境和资源保护领域的案件,那么如果在环境保护领域发生违法行为,首先介入的公权力机关应该是环境行政部门。因此,检察机关和社会公众发现的环境违法行为大致存在三种可能性:其一是环境行政部门不作为,致使环境违法行为无人处理;其二是环境行政部门怠于履职,做出了行政处罚或整改意见,但没有督促整改和落实执法;其三是环境行政部门无法履职,环境违法行为是由地方政府基于当地经济发展、增加就业等方面的考虑而默许的,在这种情况下,作为行政机关的环保部门难免会因为上级政府的压力而不能依法行政,导致社会公共利益持续受到侵害。

  笔者认为,检察机关在起诉问题上的处境整体上是优于其他适格原告的。首先,检察机关作为公权力机关,与行政机关之间无隶属关系,相比其他适格原告有着天然的优越地位,因此更容易在行政诉讼中完成立案与胜诉的目标。不同于其它类型的适格原告,检察机关不仅享有法定的调查取证权,在诉讼过程中也很少受到行政机关针对个人施加的压力,这些都是检察机关提起行政公益诉讼天然的优势。这一点从《试点方案》施行后,检察院在行政公益诉讼案件中的高胜诉率也可得到佐证。

  但是,检察机关同样也会面临立案过程中最为棘手的阻碍:地方政府意志与地方保护主义。对于同一件违法行为,环境行政部门执法的出发点是保护环境,而地方政府却往往从本地区的经济发展来考虑,这种目标优先性的冲突最终只能通过权力的大小来解决,而通过这种途径处理违法行为的结果是不言自明的。〔4〕当然,随着公众环境保护意识的不断加强,公众监督和媒体监督也会对决策产生一定影响,但环境行政部门受地方政府意志的左右仍是不可避免的。根据现有的制度设计,在公益诉讼中,法院无疑会秉持不告不理的立场,作为被动的司法部门履行审判职责,因此,环境公益诉讼的立案范围实质上是由原告与法院共同决定的,一方面原告的起诉决定了案件能否进入司法的视野,另一方面法院的受理决定案件能否经由司法途径得到解决。

  《试点方案》中规定,即使经过诉前程序,行政机关仍拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的,检察机关也可以不提起诉讼。因此,作为适格原告之一,检察机关在行政公益诉讼上无疑存在着广泛的自由裁量权。这种裁量权在很多方面有所体现,其中之一就是《试点方案》提出后一年内为数不多的公益诉讼体量。虽然这些数字的证明力可能是有限的,因为检察机关对公益诉讼业务有一个逐渐熟练的过程,诉讼案件数量可能将在未来呈现不断递增的趋势。但是在行政公益诉讼上,检察机关的诉讼对象几乎全部集中在区县一级的环保行政部门,这很难让人相信,检察院在起诉之前没有考虑过起诉的阻力,而不约而同地选择了区一级的行政机关,以提高胜诉的几率,在试点初期的摸索过程中尽可能减少行政干预的可能性。

  虽然检察机关作为司法机关,与行政机关相对独立,但在经济和人事等方面,检察机关很难完全不受地方政府意志的影响,也因此“并未取得真正意义上的独立地位”。〔5〕在司法实践中,不但法院会遇到行政干预的问题,检察机关在起诉过程中也完全有可能受到来自地方政府的压力。所以不能否认这种可能性,即检察机关在一些涉及地方大型企业的环境污染案件中,起诉的积极性反而不如其他适格原告。换句话说,检察机关在存在地方政府意志的环境违法行为面前,是很难突破自身局限,而对适格原告不起诉问题的解决有所贡献的。

  三、新行政诉讼法对行政公益诉讼容纳的不足

  行政公益诉讼是行政诉讼中较为特殊的类型,它与一般的行政诉讼存在着明显的差异,而这种独特之处带来的争议也让新行政诉讼法一时难以对其作出规定,〔6〕为行政公益诉讼留下了更多理论研究和实践探索的空间。其中,检察机关在目前的行政诉讼法
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