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检察机关试点环境公益诉讼的环境法审视
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张忠民 陈乾
《人民司法(应用)》2017年13期
  编者的话 在编选的论文中有专家讲了这样一段话:“随着公众环境意识和法律意识的逐渐增强,检察机关有必要作为公益诉讼的引导者和践行者,带动社会更加关注以司法途径解决环境纠纷的理念与方式,不断争取公众在环境治理中的更大权力空间,最终形成环境生态文明的社会共治模式。”这正是我们本期策划的主旨:第一,重视作为原告的检察机关在诉讼中每个节点的研究,及时总结以往试点的可行经验;第二,把弘扬环境保护的理念与案件审理的社会效果联系起来,让公众参与环境管理、监督的现实性拥有充分的法律说服力;第三,应该明确的是,无论公益诉讼的启动,还是环境生态文明的全面建设,最终还是要靠社会各部门的协调和配合。

  检察机关试点环境公益诉讼的环境法审视

  文/张忠民* 陈乾

  检察机关试点环境公益诉讼马上收官,对其进行全面和客观的总结与评价,十分必要,尤其是从制度运行的实效层面对于该制度设立的初衷和目的进行系统的审视,至为关键。如若坚持部门法的理论划分,那么该试点与诉讼法、行政法和环境法等法律部门关联密切,在环境法的视野内,如何看待检察机关提起环境公益诉讼?这根植于环境法的两大特质:其一是创新性,其二是包容性,两者相辅相成,都是对日益严重环境问题的应对策略,前者意味着对于传统民法、行政法、诉讼法等法律部门和规则体系进行创新,强调原有制度的“破和立”,侧重创新;后者则意味着对于原有法律部门和规则体系进行延拓,重视原有制度的“修和改”,追求协调。因此,对于检察机关提起环境公益诉讼进行环境法的审视,无外乎观其创新性与包容性的体现程度。具言之,一方面看其突破了多少传统的规则,是否正当;另外一方面看其修改了多少既有的规定,是否妥帖。

  一、检察机关试点环境公益诉讼的概况

  据统计,2015年7月1日至2016年12月31日,各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件,其中诉前程序案件3883件,提起诉讼案件495件。在提起诉讼的495件案件中,有民事公益诉讼57件、行政公益诉讼437件、行政附带民事公益诉讼1件。〔1〕全国法院共受理检察机关提起的环境公益诉讼一审案件77件;其中环境民事公益诉讼案件25件,环境行政公益诉讼案件51件;环境行政附带民事公益诉讼案件1件。〔2〕而在2017年的1月和2月,公益诉讼试点工作更是飞快加速,试点地区检察机关新增办理公益诉讼案件731件,其中诉前程序、提起诉讼案件分别新增679件和52件;与往常相似,涉及民事公益诉讼、行政公益诉讼、行政附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等四种类型,涵盖生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等四类案件。

  总的来说:第一,检察机关试点公益诉讼以诉前程序为主,提起诉讼的比重较低,在11%左右;第二,检察机关提起环境公益诉讼中,以行政公益诉讼为主,约占66%左右;第三,审结的案件中,检察机关胜诉率很高,近乎100%。〔3〕

  二、检察机关试点环境公益诉讼的规则突破:追求创新性

  检察机关直接提起环境公益诉讼,颇具创造性韵味,这一举动本身就意味着对现有规则的大胆突破。至今,与环境公益诉讼最为关联的国家层面立法当属2012年民事诉讼法五十五条、2014年环境保护法五十八条和2016年海洋环境保护法八十九条。其中,民事诉讼法五十五条只是概括性地规定了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,但哪些机关和有关组织属于适格主体,则必须有赖于法律的明确规定,因为此类关乎诉讼的内容属于法律保留事项。于是,环境保护法五十八条规定了适格的“有关组织”——依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录;海洋环境保护法规定了适格的“机关”——行使海洋环境监督管理权的部门。检察机关如欲直接提起环境公益诉讼,亦必须有赖于法律的明确规定。然而,不论是1986年的人民检察院组织法,或是2012年的民事诉讼法,还是2012年的刑事诉讼法,抑或是2014年的行政诉讼法,对此都付诸阙如,现有的规定只是明确和强调检察机关是法律的监督机关、在刑事诉讼中的公诉权、在民事和行政审判监督程序中的抗诉权,以及在审判监督程序外的检察建议权等,并未直接规定检察机关可以代表公共利益提起环境公益诉讼的权力。

  不过,全国人大作为法律制定机关和最高权力机关,当然有权对此作出变更。2015年全国人大常委会作出《试点决定》,对此,无外乎两种理解:一是对于检察机关法律监督的方式进行了扩充解释,使其可以从事环境公益诉讼;二是作出先行先试的决定,探索前行、积累经验,为日后可能性的推广奠定基础。从《试点决定》的文本表述以及工作开展情况看,显然是后者。那么,从严格实定法的角度来说,在检察院组织法、民事诉讼法行政诉讼法
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