行政诉讼撤诉制度研究报告 - 法信

行政诉讼撤诉制度研究报告向忠诚　邓辉辉　著中国政法大学出版社
    2019·北京
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    图书在版编目（CIP）数据
    行政诉讼撤诉制度研究报告/向忠诚，邓辉辉著.—北京：中国政法大学出版社，2019.8
    ISBN 978-7-5620-9176-9
    Ⅰ.①行…　Ⅱ.①向…②邓…　Ⅲ.①行政诉讼－司法制度－研究报告－中国　Ⅳ.①D925.310.4
    中国版本图书馆CIP数据核字（2019）第181022号
    出版者　中国政法大学出版社
    地　　址　北京市海淀区西土城路25号
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    承　　印　固安华明印业有限公司
    开　　本　880mm×1230mm　1/32
    印　　张　7
    字　　数　170千字
    版　　次　2019年8月第1版
    印　　次　2019年8月第1次印刷
    定　　价　39.00元
    内容提要
    本书所称的行政诉讼撤诉，是指第一审的原告、第二审程序的上诉人、再审程序的再审申请人，在法院依法立案以后至宣告判决或其他情形下的本审级诉讼程序结束之前，主动申请撤回诉讼，经法院审查并裁定准许撤诉，或者原告、上诉人、再审申请人虽无申请撤回诉讼的意思表示，但其在诉讼中的某些行为在法律上视为其不愿继续进行诉讼，法院依其默示行为，经审查后裁定按撤诉处理。本书对行政诉讼撤诉制度进行研究，目的是为矫正不正常的行政诉讼撤诉而使其正常化提供对策。行政诉讼中的正常撤诉，是指行政诉讼撤诉制度的设计科学，当事人提出撤诉申请是出于自己真实的意思表示，法院裁定准许撤诉不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，不违反法律的禁止性规定。行政诉讼中的非正常撤诉，是指行政诉讼撤诉制度的设计不科学，或者当事人申请撤诉不是出于自己真实的意思表示，或者法院裁定准许撤诉可能会损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，或者违反法律的禁止性规定。
    本书简要考察了不同法域的行政诉讼撤诉制度，对我国行政诉讼撤诉制度在设计上的相关问题，从主动申请撤诉制度、因被告改变被诉行政行为原告同意并申请撤诉制度、拟制撤诉制度、撤诉法律后果制度以及第二审程序和再审程序中的撤诉制度等五个方面进行了探讨，分析了我国行政诉讼撤诉制度在运行中存在的问题和行政诉讼撤诉制度相关问题产生的原因，对行政诉讼撤诉制度改革的理论基础和基本原则进行了阐述，重点研究了行政诉讼撤诉制度的改革措施。
    本书的主要观点是：
    （1）行政诉讼撤诉制度在运行中的相关问题是，行政案件撤诉率居高不下；当事人申请撤诉不是出于自己的真实意思表示；当事人因行政协调而申请撤诉的不合理之处十分明显。
    （2）行政诉讼撤诉制度改革的理论基础为，行政诉讼价值理论、行政诉讼目的理论、行政诉权理论和行政诉讼行为理论。处分权与审判权平衡的原则以及行政权与审判权平衡的原则是行政诉讼撤诉制度改革的基本原则。
    （3）行政诉讼撤诉制度存在相关问题的原因，既有观念上的，又有司法体制和其他方面的。改革行政诉讼撤诉制度，应当弘扬法律文化，强化对当事人行政诉权保护的意识，改革司法体制，探索建立专门的行政法院，对司法权司法功能的发挥更加重视，对司法行政化的现象予以遏制，并且应当建立行政诉讼撤诉审查的检察监督制度。
    （4）主动申请撤诉的条件，应当从申请的主体、申请的时间、被告的同意权、法院对申请的审查内容等方面进行规范，并且还要明确对法院裁定先予执行或者保全的案件申请撤诉和在被告提出管辖异议后申请撤诉的特殊规则。法院对当事人的撤诉申请进行审查时，不必审查被诉行政行为的合法性。
    （5）主动申请撤诉，应当对申请采取何种形式、被告如何行使同意权、法院对原告如何进行询问和风险告知、如何规制法院不正当的准许撤诉行为以及法院作出裁定的时间、形式和内容等程序问题作出规定。

（6）法院在行政诉讼中不能建议被告改变被诉行政行为。被告改变被诉行政行为原告同意并申请撤诉，适用主动申请撤诉的条件和程序规则，法院不能审查原告未起诉的被告改变后的行政行为合法性。
    （7）应当更为严格地规定拟制撤诉的情形。原告经法院传票传唤无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，只有在其收到法院送达的按要求实施诉讼行为的通知后一个月仍不按法院的要求实施诉讼行为时，法院才可裁定按撤诉处理。在起诉时，原告没有依法解决预交案件受理费问题的，法院不能裁定按撤诉处理，应当作出不予立案或驳回起诉的裁定。法院对拟制撤诉的情形，应当依照申请撤诉的条件和程序规则进行审查后，才能裁定按撤诉处理。
    （8）法院裁定准许原告撤诉或者按撤诉处理后，以同一事实和理由，原告在法定的起诉期限内重新起诉的，法院应当受理。原告重新起诉的期限不因撤诉而中断。
    （9）应当对法院准许撤诉或者按撤诉处理的裁定申请再审的事由作出明确规定。法院再审后，认定原准许撤诉或者按撤诉处理的裁定确有错误的，撤销原裁定，原来审理该案件的法院继续对案件进行审理。
    （10）法院裁定不准许撤诉或者法院不按撤诉处理，应当继续依法对案件进行审理，及时作出裁判；法院对经传票传唤无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的原告，可以缺席判决。
    （11）在行政诉讼制度中调解制度有存在的空间，行政诉讼的撤诉制度与调解制度的区别十分明显，因此，行政诉讼的撤诉制度应当与调解制度相分离。在行政诉讼中，法院主持当事人达成调解协议的，应当制作调解书，不得裁定准许撤诉。

（12）第二审程序和再审程序中的撤诉制度，自身有特殊规定的，适用特殊规定；没有特殊规定的，适用撤诉制度的其他有关规定。
    （13）第二审程序的上诉人或者再审程序的再审申请人有权申请将上诉或者再审申请予以撤回。在第二审程序和再审程序中，原告不得撤回起诉，对原告也不得适用拟制撤诉制度。
    （14）提起上诉或者申请再审的为双方当事人，申请撤回上诉或者撤回再审申请的仅为一方当事人，不影响另一方当事人提起上诉或者申请再审的权利，法院对另一方当事人提起上诉或者申请再审的案件继续审理。
    （15）对上诉人或者再审申请人可以适用拟制撤诉制度。
    （16）检察机关提出再审检察建议或抗诉依当事人的申请，申请提出再审检察建议或抗诉的当事人有权向法院申请撤回再审案件，对申请提出再审检察建议或抗诉的当事人可以适用拟制撤诉制度。
    （17）对法院依职权启动再审的案件，申诉人不得撤回申诉，对申诉人也不得适用拟制撤诉制度。
    （18）法院裁定准许上诉人撤回上诉，一审裁判发生法律效力，当事人不得再次提起上诉。法院裁定准许再审申请人撤回再审申请，当事人不得再次向法院申请再审。
    前　言
    从世界范围来看，在宪法上规定行政诉讼制度的国家目前大约有70个。在我国，中华人民共和国成立以后，行政诉讼的宪法原则在1954年《宪法》中就得到了确立，但是，在很长一段时间内，行政诉讼制度并没有建立起来。直到1979年至1982年，在某些单行的法律或者法规中，才开始对行政诉讼的问题予以规定。1982年《民事诉讼法（试行）》[1]第3条第2款规定，法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定，从此我国的行政诉讼进入了依附于民事诉讼法的阶段。1989年《行政诉讼法》的颁布，标志着我国行政诉讼制度的正式确立。2014年，我国对《行政诉讼法》作了重大修正，[2]行政诉讼制度得到了进一步的完善和发展。
    自1989年《行政诉讼法》颁布以来，我国的行政诉讼制度在推进法治的进程中发挥了十分重要的作用。2014年《行政诉讼法》的修正，表明行政诉讼制度在我国发展到了一个新的更高的阶段。但是，令人遗憾的是，2014年《行政诉讼法》的修正，对行政诉讼撤诉制度没有作出实质性的修改，没有体现学术界对行政诉讼撤诉制度的研究成果。在2014年《行政诉讼法》中，除了扩大了法院调解的适用范围外，无法找到更好地解决行政诉讼撤诉制度在实际运行中存在问题的其他办法。
    自1989年行政诉讼制度在我国正式确立以来，行政诉讼撤诉制度就成了我国法学界关注的热点问题之一。早在1993年，我国著名的法学家龚祥瑞教授就指出：“行政诉讼中的撤诉，是一个非常复杂的现象，因为当事人提起诉讼又撤诉，这本身就是一个值得研究的现象。”[3]通过梳理国内学者对行政诉讼撤诉制度的研究成果，可以发现其明显具有阶段性的特征，大致可以分为四个阶段。第一个阶段是从1990年至1994年，学者们主要从理论上介绍和从立法上解释行政诉讼的撤诉制度，由于受到主观和客观因素的影响，基本上没有上升到理论层面来研究行政诉讼撤诉制度，这一阶段的代表性论文有：张乃慈的《浅析行政诉讼撤诉制度在实践中的应用》、徐平的《论我国行政撤诉制度》、胡玉鸿的《关于行政诉讼法第五十一条的几个问题》、王元庆的《对人民法院裁定撤诉的行政案件的思考》。第二个阶段是从1995年至2004年，学术界从实证的角度或者诉讼主体平等的视角对行政诉讼非正常撤诉的现象从理论上进行了较为深入的思考，代表性的论文有：孙林生和邢淑艳的《行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下？——对365件撤诉行政案件的调查分析》、黄家万等的《浅析行政诉讼案件的不当撤诉》、李海亮和罗文岚的《关于非正常撤诉行政案件的法律思考》、何海波的《行政诉讼撤诉考》、李云的《关于行政案件非正常撤诉的思考》、徐苏刚和谭剑的《非正常撤诉——行政诉讼中的法律规避》。第三个阶段是从2005年至2007年，学者们开始对行政诉讼撤诉的问题上升到制度和理论层面进行研究，代表性的论文有：阎桂芳的《行政诉讼撤诉制度研究》、唐芬的《行政诉讼撤诉制度探析》。第四个阶段是从2008年到现在。2008年1月，最高人民法院颁布了关于行政诉讼撤诉的司法解释，肯定了司法实践中因行政诉讼协调而撤诉的做法。这一阶段，一方面，学者们从程序控制的视角对行政诉讼撤诉制度进行了探讨；另一方面，为给行政诉讼协调撤诉寻找合法化的理论依据和回应司法实践的需要，学者们展开了对行政诉讼撤诉制度的研究。代表性的论文有：张显伟的《论对行政诉讼撤诉申请的审查》、史艳丽的《行政诉讼撤诉审查的检察监督》、解志勇的《行政诉讼撤诉：问题与对策》、黄学贤的《行政诉讼撤诉若干问题探讨》、杨飞的《略论行政诉讼撤诉与行政诉讼协调机制——比较、衔接与规范》、林莉红的《论行政诉讼中的协调——兼评诉讼调解》、胡建淼和唐震的《行政诉讼调解、和解抑或协调和解——基于经验事实和规范文本的考量》、谭炜杰的《从撤诉到契约：当代中国行政诉讼和解模式之转型》。此外，江必新和梁凤云的《行政诉讼法理论与实务》、沈福俊的《中国行政救济程序论》、汪庆华的《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》等学术著作也对行政诉讼撤诉制度进行了研究。
    从国外的情况来看，两大法系对行政诉讼撤诉制度的研究存在明显的差异。在英美法系中，基于公民与政府受同一法律支配和受同一法院管辖的理念以及法律面前人人平等的原则，在本质上，对行政行为进行司法审查的程序与民事诉讼程序并不存在区别，一般情况下，行政诉讼中的撤诉也适用民事诉讼的相关规则，在理论上并不存在对行政诉讼撤诉制度的专门探讨。大陆法系与之不同，存在独立于民事诉讼的行政诉讼制度和程序，不仅在民事诉讼法学中研究撤诉制度，在行政诉讼法学中也有对行政诉讼撤诉制度的专门研究。例如，法国学者让·文森和塞尔日·金沙尔对撤诉的好处、撤诉的适用范围、撤诉的能力、撤诉的形式、撤诉是否要以被告接受为条件以及撤诉的效果和诉讼费用的支付等进行了较为全面的探讨；德国学者弗里德赫尔穆·胡芬教授认为，行政诉讼已经撤诉时法院必须裁决终止程序。在研究我国行政诉讼撤诉制度的改革时，可以对国外学者关于撤诉制度特别是行政诉讼撤诉制度的相关研究成果予以借鉴。
    我国行政诉讼撤诉制度在司法实务中的运行，经历了一个从高撤诉率到一定程度的撤诉率下降，再到撤诉率大幅上升的发展过程。由于2014年《行政诉讼法》扩大了行政诉讼调解的适用范围，2015年以后，行政案件的撤诉率有了一定程度的下降，但仍然高达20%左右。
    在目前的行政审判实务中，撤诉是行政案件结案的主要方式，行政案件的撤诉率一直高居不下，尤其是非正常撤诉的情况较为普遍。为了对不正常的行政撤诉予以矫正而使其正常化提供对策，笔者申报了2015年广西哲学社会科学规划研究课题“行政诉讼撤诉制度研究”并被批准立项。在本课题批准立项以后，笔者和课题组成员集中一段时间，对该课题进行了专门的研究，完成了本课题的研究成果。本研究成果除前言、绪论和结论外，共分为四个部分，邓辉辉撰写第二部分，其他内容由向忠诚撰写。相对于已有的研究成果，本书不仅对行政诉讼撤诉制度相关问题从不同的视角进行了研究，而且对行政诉讼撤诉制度相关问题产生的原因从观念、体制和制度上进行了挖掘；不仅对行政诉讼撤诉制度改革的措施进行了研究，而且从理论基础和基本原则方面来探讨对行政诉讼撤诉制度的改革问题；不仅对行政诉讼撤诉制度从法学理论方面进行了研究，而且紧密联系行政诉讼立法和司法解释的规定，结合司法实务中的具体情况来探讨行政诉讼撤诉制度的问题，力求使研究成果具有较强的现实意义。在本书撰写的过程中，虽然笔者尽了很大的努力，但由于受到自身学术水平的限制，仍有诸多欠缺之处，敬请学术界同仁予以批评指正。